Sanierungsrechtliche Praxis

Im Jahr 2011 wurde das Gebiet Karl-Marx-Straße / Sonnenallee als Sanierungsgebiet von der Senatsverwaltung für Stadtentwicklung und Wohnen förmlich festgelegt. Für die Durchführung der städtebaulichen Sanierung sind rund 15 Jahre geplant. In diesem Zeitraum hat der zuständige Bezirk Neukölln vor allem die Aufgabe, Investitionen zur Verbesserung der öffentlichen Einrichtungen, Grün- und Freiflächen sowie Straßen und Plätze im Gebiet durchzuführen. Um Einfluss auf die Gesamtentwicklung im Gebiet nehmen zu können, hat der Gesetzgeber im Sanierungsrecht besondere Genehmigungspflichten definiert, die von den privaten Eigentümer*innen, Bauherren und Mieter*innen im Gebiet einzuhalten sind.

Nicht nur für Bauvorhaben, sondern auch für umfangreiche Modernisierungs- und Instandsetzungsarbeiten oder für Rechtsgeschäfte wie den Verkauf von Immobilien oder deren Beleihung mit Grundschulden ist beim Bezirksamt eine sanierungsrechtliche Genehmigung einzuholen. Dabei prüft der Bezirk, ob das Vorhaben oder das Rechtsgeschäft den Zielen der Sanierung entgegensteht oder die Durchführung von Sanierungsmaßnahmen erschwert.

Die Genehmigungsverfahren werden vom Bezirksamt in einer Datenbank erfasst. Bereits im Artikel „4 Jahre Sanierung – eine Bilanz“ in der zweiten Ausgabe des KARLSON im Jahr 2015 ​wurde eine statistische Auswertung der Genehmigungspraxis vorgenommen. Dort wurden Merkmale, wie die Bautätigkeiten im Gebiet und die Eigentümerstruktur analysiert. Für diese sechste Ausgabe des KARLSON wurden nun alle Genehmigungsverfahren seit 2011 ausgewertet. Die Zahlen vermitteln einen guten Überblick über die Aktivitäten der privaten Akteur*innen im Gebiet. Zugleich sollen die Grafiken anschaulich die Veränderungen der Genehmigungszahlen in den ersten knapp acht Jahren der Sanierung aufzeigen.

Was prägte die erste Hälfte der Sanierungszeit? 

In der ersten Hälfte des Sanierungszeitraums wurden vom Bezirk eine Reihe von Untersuchungen veranlasst und Beschlüsse umgesetzt, die das Sanierungsgebiet direkt oder indirekt betreffen und Einfluss auf die Genehmigungspraxis haben. 2014 wurden vom Bezirksamt für Nord-Neukölln „16 städtebauliche Leitlinien“ zur sanierungs- und planungsrechtlichen Beurteilung von Vorhaben der Nachverdichtung, also z. B. Dachgeschossausbauten oder Hinterhofneubauten, beschlossen. Damit wurde unter anderem eine einheitliche Grundlage für die Bewertung notwendiger Ausgleichsmaßnahmen geschaffen. Von großer Bedeutung war das Inkrafttreten der Milieuschutzgebiete Flughafenstraße/Donaustraße, Rixdorf, Reuterplatz und Körnerpark im Jahr 2016 (siehe KARLSON Nr. 4), die das Sanierungsgebiet weitgehend überdecken und in denen besondere Genehmigungskriterien für die Modernisierung von Wohngebäuden und Maßnahmen in den Wohnungen einzuhalten sind. Zudem müssen hier Umwandlungen von Miet- in Eigentumswohnungen genehmigt werden. Schließlich wurden im Jahr 2017 auch die Sanierungsziele durch eine umfangreiche Fortschreibung konkretisiert und ergänzt (siehe KARLSON Nr. 4).

Übersicht zu den Genehmigungen allgemein

Insgesamt sind seit 2011 2.812 Verfahren mit einer Genehmigung abgeschlossen worden. Davon fallen besonders drei Verfahrensarten ins Gewicht: Eigentümerwechsel, Grundschuldbestellungen und Vorhaben (siehe Abbildung). Die Verfahren bezogen sich sowohl auf Grundstücke als auch auf einzelne Wohn- oder Gewerbeeinheiten.

Unter den Begriff „Eigentümerwechsel“ fallen die Veräußerung von Grundstücken und Wohnungen. Sanierungsrechtlich ist dabei zu prüfen, ob sich in Kaufverträgen die Vertragspartner*innen zu etwas, z. B. Baumaßnahmen, verpflichten, das mit den Sanierungszielen nicht vereinbar ist. Auch ein überhöhter Kaufpreis kann der Genehmigung entgegenstehen. Schon im ersten Jahr nach der Festsetzung des Sanierungsgebiets wurden fast 300 Eigentümerwechsel genehmigt. In den folgenden sieben Jahren reduzierte sich deren Anzahl stufenweise bis auf ein Drittel im Jahr 2018. Insgesamt sind 1.318 Eigentümerwechsel genehmigt worden (in 98 Fällen wechselte eine Wohnung oder ein Grundstück auch mehrmals den Eigentümer).

Die zweithöchste Anzahl der erteilten Genehmigungen sind Grundschuldbestellungen. Eine Grundschuldbestellung ist in der Regel immer dann nötig, wenn eine Immobilie zu finanzieren ist. Für die Bank, die den Kredit gibt, dient die Grundschuld als Sicherheit oder als Pfandrecht. Die Grundschuld wird in das Grundbuch der zuständigen Gemeinde eingetragen. Dieser Vorgang wird als „Grundschuldbestellung“ bezeichnet. Auch eine Grundschuldbestellung kann Sanierungszielen zuwider laufen, wenn dadurch die Finanzierung notwendiger Sanierungsmaßnahmen auf dem Grundstück erschwert wird.

Viele Grundschuldbestellungen stehen im Zusammenhang mit der Veräußerung eines Grundstücks oder einer Wohnung, da in den meisten Fällen der Kaufpreis vom Käufer teilweise oder vollständig durch Bankdarlehen finanziert wird. Daher verläuft die Kurve ähnlich wie die der Kaufvertragsgenehmigungen, wenn auch flacher (ca. 100 bis 150 Genehmigungen pro Jahr, siehe Abbildung).

Eine gleichbleibende Tendenz weist die Anzahl der in den letzten acht Jahren genehmigten Vorhaben auf. Darunter fallen die Anträge auf Neubau (z. B. Dachgeschossausbau) oder Modernisierungen, aber auch Anträge auf Nutzungsänderungen oder Werbeanlagen. So benötigt man z. B. eine sanierungsrechtliche Genehmigung, wenn ein Einzelhandels- in einen gastronomischen Betrieb umgewandelt wird. Die Anzahl der sanierungsrechtlichen Genehmigungen beläuft sich hier auf jährlich durchschnittlich 60. Einen Zusammenhang zwischen Baumaßnahmen und den Veräußerungen scheint es nicht zu geben, d. h. mehr Veräußerungen führten im Gebiet bisher nicht zugleich zu mehr Baumaßnahmen, also einer baulichen Aufwertung. Andere sanierungsrechtliche Verfahren, wie z. B. die Genehmigung von Miet- und Pachtverhältnissen gab es nur sehr wenige. 

Die Gesamtzahl der nicht genehmigten Anträge in den Jahren 2011–2018 war mit 92, das sind drei Prozent aller Verfahren, sehr gering. Tatsächlich spiegelt die niedrige Zahl auch wider, dass das Bezirksamt meist schon durch die Beratung der Bauherrn im Vorfeld der Antragstellung Genehmigungshindernisse ausräumen konnte. Hierdurch können viele Genehmigungsanträge bereits genehmigungskonform gestellt werden. Grundschuldbestellungen oder Kaufverträge weisen dagegen in der Regel nur sehr selten Inhalte auf, die den Sanierungszielen entgegenstehen könnten.

Herkunft der Käufer*innen

Die Auswertung der Genehmigungsverfahren über Kaufverträge zwischen 2011 und 2018 belegt, dass rund 85 % dieser Verfahren den Erwerb von Wohnungen durch private Käufer*innen betrafen. Die übrigen 15 % bezogen sich auf Grundstückskäufe oder Wohnungskäufe von Gesellschaften oder Unternehmen. In der Abb. 2 wird die Herkunft der privaten Käufer*innen dargestellt: etwa 55 % haben als Wohnort Berlin angegeben; knapp ein Fünftel der Käufer*innen kommt aus dem übrigen Deutschland. Der Anteil der Käufer*innen, die im Ausland gemeldet sind, beträgt lediglich 10 %.

Bauvorhaben

Die Mehrzahl der Genehmigungsanträge für eine bauliche Modernisierung betreffen die Modernisierung und Instandsetzung von einzelnen Wohnungen. Dazu zählen insbesondere Maßnahmen zur energetischen Optimierung, u. a. die Erneuerung von Heizungsanlagen oder Fenstern. Bei den Zahlen ist zu berücksichtigen, dass sich die Genehmigungen sowohl auf einzelne Wohnungen als auch ganze Gebäude (Grundstücke) beziehen können. Die zwischen 2011 und 2018 erteilten 167 Genehmigungen zeigen einen kleinen Einbruch im Jahr 2016, und schwanken ansonsten zwischen 15 und 25 Wohneinheiten pro Jahr (siehe Abbildung). Das Investitionsverhalten der Bauherren erscheint also in dem Zeitraum kaum verändert.

Auch in Nord-Neukölln besteht eine hohe Nachfrage nach zusätzlichem Wohnraum. Das allgemeine öffentliche Interesse und Senatsziel, Neubau zu ermöglichen, steht angesichts der bereits hohen baulichen Dichte im Gebiet in einem Spannungsverhältnis zu den Sanierungszielen, die vor allem auf die Verbesserung der Wohn- und Arbeitsverhältnisse im Gebäudebestand abzielen. Mit den städtebaulichen Leitlinien zur Nachverdichtung wird versucht, die Nachverdichtung in einem vertretbaren Maß zuzulassen und auf den Grundstücken verträglich zu gestalten.

Insgesamt sind seit 2011 Genehmigungen für 503 neue Wohneinheiten im Gebiet erteilt worden. 341 entstanden in Neubauten und 162 durch Aufstockung bzw. Dachgeschossausbau. In diesem Zeitraum konzentrierten sich die Neubaugenehmigungen fast ausschließlich auf einige wenige Grundstücke, auf dem Kindl-Gelände (siehe KARLSON Nr. 3), auf dem Grundstück der alten Post, auf den Hinterhöfen der Karl-Marx-Straße 170 und 179 sowie auf den Hinterhöfen der Elbestraße 17 und Schönstedtstraße 7.

Während es Flächenpotenziale für Neubauten aufgrund der weitgehend geschlossenen Bebauung nur sehr eingeschränkt und eher punktuell gibt, sind Potenziale für den Dachgeschossausbau auf vielen Grundstücken vorhanden. Hier gab es in den letzten acht Jahren eine relativ konstante Aufwärtsentwicklung. Waren es in den ersten Jahren noch unter 20 Dachgeschosswohnungen pro Jahr, stieg die Zahl in den letzten Jahren deutlich.

Wie oben schon erläutert, erhöht eine zusätzliche Nachverdichtung im Wohnungsbestand auch den Druck auf das Wohnumfeld. Mehr Menschen im Gebiet bedeuten u. a. mehr Verkehr, mehr Schüler*innen, mehr Nutzer*innen der Grünanlagen, etc. Damit die negativen Auswirkungen einer Nachverdichtung im Gebiet abgemildert werden, fordert der Bezirk im Rahmen der Genehmigungsverfahren vom Bauherren so genannte Ausgleichsmaßnahmen zur Wohnumfeldverbesserung. Dazu gehören z. B. die Entsiegelung von betonierten und asphaltierten Freiflächen auf dem Baugrundstück, Hof- und Dachbegrünungen oder auch eine Fassadenbegrünung, um den Anteil der Flächen zur Verbesserung des Naturhaushalts zu erhöhen. Auch sollen möglichst Müll- und Fahrradstellplätze in Räumlichkeiten des Neubaus zur Verfügung gestellt und offene Pkw-Stellplätze auf den Höfen reduziert werden, um die privaten Wohnhöfe zu entlasten. Seit 2011 wurden Ausgleichsmaßnahmen auf insgesamt 57 Grundstücken genehmigt und dadurch ein nicht unbeträchtlicher Sanierungserfolg erzielt.

Nestor Martinez, Torsten Kasat, Alexander Tölle